Velferdsstaten og sirenenes sang

I forsøket på å reformere velferdsstaten må vi ikke undergrave grunnmuren som den norske velferdsmodellen hviler på.

Essay på Minervanett 10. februar 2012. En kortere versjon ble publisert i kronikkform hos Dagbladet 14. februar 2012.

Med utsikter til en utgiftsdrivende eldrebølge settes det rettmessig spørsmålstegn ved velferdsstatens bærekraft. Demografisk utvikling vil kreve endringer, men tilsynelatende gode forslag om smartere og billigere velferdsordninger kan virke mot sin hensikt.

På papiret virker argumentene for mer treffsikre, inntektsprøvde velferdsordninger så åpenbare at en blir slått over hvorfor ikke alle stater har valgt en slik modell. I sin rene form ligger forskjellen mellom en universell og en inntektsprøvd velferdsordning i hvem som har rett på den. Barnetrygd kan fungere som eksempel. Ved en barnefødsel kan støtte enten gis automatisk til alle innbyggere i Norges land, eller den kan forbeholdes de som har en inntekt lav nok til at de ikke selv vil kunne gi barna sine et godt tilbud. En inntektsprøvd ordning vil på papiret sikre at støtten kun gis til de som trenger det, framfor at den sløses bort på Jens Stoltenberg, Kjell Inge Røkke og andre som har nok fra før. Til tross for forslagets umiddelbare appell er det grunn til å vokte seg for sirenenes søte sang.

I likhet med de andre skandinaviske landene har Norge tradisjonelt hatt stor forekomst av universelle velferdsordninger, hvor tjenester og overføringer gis på bakgrunn av statsborgerskap og ikke ut fra størrelsen på lommeboka. Som grunnmodell er denne verdt å hegne om. Forvitrer den kan det bety en reduksjon i omfordeling fra rik til fattig, økt byråkrati, redusert tillit og en reversert likestilling mellom kvinner og menn.

Mindre omfordeling

Selv om inntektsprøvde ordninger vil gi en direkte omfordeling fra rik til fattig, er velferdsstater med slike ordninger paradoksalt nok mindre likhetsskapende enn universelle velferdsstater. Dette er det såkalte ”omfordelingsparadokset”, først formulert av de svenske velferdsstatsforskerne Joakim Palme og Walter Korpi i en artikkel i American Sociological Review i 1998. Grunnen er at når velferdsordningene kun blir gitt til dem som virkelig trenger det, vil den brede middelklassen mangle interesse for å kjempe for dem. Universelle ordninger, derimot, omfatter helebefolkningen, og sikrer dermed støtte og krav om bredde og god kvalitet. Egeninteressen er som kjent en mye sterkere motivator enn altruisme. Hvis middelklassen selv ikke omfattes av ordningene, vil pengestøtten og kvaliteten dermed snart forvitre. Konsekvensen er at inntektsprøvde ordninger blir minimumsordninger for de fattige.  Med et progressivt skattesystem hvor de rikeste betaler en proporsjonalt større andel av kaka, virker universelle velferdsstater i praksis mer, og ikke mindre, omfordelende enn stater med inntektsprøvde og spissede tiltak. Grunnen er altså at politikk har konsekvenser ikke bare for utfall her og nå, men også for fremtidig politikk.

Dette argumentet finner støtte i   statistiske studier med data fra de beste komparative inntektsdata vi har, fra Luxembourg Income Study. En studie publisert i Socioeconomic Review i 2006 konkluderer med at ”alt i alt ser Korpi og Palmes omfordelingsparadoks ut til å bli støttet av dataene.” Hvis vi sammenlikner USA og Norge ser vi tydelig velferdsstatens betydning. Mens den markedsskapte fattigdommen i begge land er på 20 prosent, er den redusert til henholdsvis elleve i USA og fire i Norge etter at velferdsstaten har fått virke. Hadde den amerikanske velferdsstaten vært like effektiv som den norske, ville 22 millioner amerikanere blitt løftet ut av fattigdom. Det er mer enn mer enn de nordiske landenes totale befolkning!

Fattigdom er definitivt et problem for dem det gjelder, men som forskningen fra blant andre forfatterne av boka Ulikhetens pris, Wilkinson og Pickett, viser, har økonomisk ulikhet flere negative konsekvenser, blant annet for levealder, psykisk helse, kriminalitet og sosial mobilitet. Økonomiske ulikheter er også vist å redusere den sosiale tilliten i befolkningen. Som Bo Rothstein og Eric Uslaner viser i en studie publisert World Politics i 2005, henger både graden av sjanselikhet og resultatlikhet i et land positivt samme med tillitsnivået i befolkningen. Det er altså gode grunner til å ikke gå vekk fra den norske modellen som er med på å gjøre Norge til et land i verdenstoppen både når det kommer til lav økonomisk ulikhet og tillitsfulle borgere.

Mindre sosial tillit

Det er ikke bare økonomisk ulikhet som vil redusere tilliten mellom mennesker og samfunnets institusjoner og mennesker seg i mellom. Inntektsprøvde ordninger er nødvendigvis mer skjønnsmessige enn de universelle, noe som skaper et mistillitsgenerende forhold mellom deg og byråkraten.

Dette er dramatisk med tanke på at sosial tillit er selve grunnlaget for å opprettholde både velferdsstaten og en velfungerende markedsøkonomi.   Uten tillit kan du verken stole på at dine handelspartner vil levere varen som lovet eller stole på at dine medborgere ikke snylter på velferdsordningene. Logikken er enkel. I møte med byråkratiet må du bevise din verdighet for å kvalifisere for støtte. Siden både du og byråkraten er klar over din egeninteresse i å lure systemet og du aldri kan være sikker på at byråkraten vil gi deg rettferdig behandling, vil det skapes en mistillitsdynamikk hvor ingen av partene kan stole på at den andre parten vil den andres beste. Denne mistilliten som skapes av brukers møte med systemet, får spillover-effekter til andre tillitsrelasjoner.

To svenske statsvitere, Bo Rothstein og Staffan Kumlin, viser empirisk at mistilliten som skapes i relasjonen mellom individ og byråkrati forgifter andre tillitsrelasjoner. De fant i en studie publisert i Comparative Political Studies i 2005 at mennesker som var i kontakt med inntektsprøvde ordninger, hadde lavere generell tillit til folk flest enn de som var i kontakt med universelle velferdsordninger. Denne sammenhengen vedvarte når man kontrollerte for en rekke potensielle faktorer som bl.a. sosial bakrunn, alder, inntekt og medlemskap i frivillige organisasjoner. Universelle velferdsordninger, derimot, sikrer det Rothstein kaller ”prosedural rettferdighet”. Siden ordningene ikke gis basert på skjønnsmessige vurderinger fra byråkraten i systemet, stoler vi på at vi blir behandlet likt som alle andre. Hvis ikke du kan stole på statens representanter, hvorfor skal du stole på politikere, politimenn eller andre sakskyndige? Hvorfor skal du stole på mannen i gata eller naboen?

Dette er tett knyttet opp til et menneskelig behov for selvrespekt. Det er et helt annet stigma forbundet med ordninger som er knyttet til din status som fattig enn din status som borger. Et velfungerende samfunn baseres på tanken om at andre er som en selv og at alle tilhører det samme moralske univers. Fremfor at man deler de samme ordningene, at fattig og rik ligger på samme sykeseng, vil inntektsprøvde ordninger øke skillet mellom de som er innenfor og bidrar, og de som er utenfor og mottar.

Mer byråkrati

Denne kostnadsdrivende mistillitsdynamikken har en annen negativ effekt. Den vil bidra til å øke antall årsverk som går med til byråkrati ved å øke transaksjonskostnadene i systemet. Byråkrati skapes ved at staten, i fravær av å kunne stole på deg, er tvunget til å kontrollere at du faktisk har krav på de tjenestene du ønsker deg.

Universelle ordninger har den fordelen at de i teorien kan gis av en datamaskin. Er du registrert statsborger og du får barn, har du krav på barnetrygd. Ingen sjekk behøves, du får penger på konto. Et privat forsikringssystem og inntektsprøvde ordninger, på den annen side, har det til felles at de krever et massivt byråkrati for å kontrollere at du faktisk har krav på de tjenestene du ønsker deg. Hadde inntekt alltid vært inntekt, hadde ikke det nødvendigvis bydd på store problemer. Men det er ikke så lett. Er det husholdningsinntekten, din inviduelle inntekt, inntekten justert for formue eller inntekten justert for antall personer i husstanden, vi ønsker å ta utgangspunkt i?

Antar vi at folk søker å gjøre livet så behagelig og godt for seg selv som mulig, vil det være et sterkt incentiv for å prøve å lure systemet. Hvis valget står mellom et gratis offentlig tilbud og et dyrt, privat alternativ, så vil flere forsøke å framstå som hjelpetrengende. Siden staten på sin side er klar over dette, vil den måtte sette i gang kostnadsdrivende tiltak for å undersøke gyldigheten i den informasjonen som legges fram. De totale offentlige utgiftene blir ikke nødvendigvis større enn i dag, men både faren for sløseri og summen av private og offentlige vil sannsynligvis øke.

Mindre likestilling

En fjerde poeng er at universelle velferdsordninger hjelper kvinner inn i arbeidsmarkedet. Offentlig finansiert barnehage, lønnet foreldrepermisjon og eldreomsorg er alle ordninger som gir kvinner mulighet til å delta i arbeidslivet, rett og slett fordi omsorgsbyrden reduseres. Det å gå over til mer inntektsprøvde ordninger vil risikere å sette tilbake likestillingskampen i Norge. Hvis det bare skal være de trengende som skal motta for eksempel barnetrygd, vil avveiningen mellom karriere og barn bli vanskeligere. Denne situasjon, som er svært vanlig i kontinentaleuropeiske land, har vist seg å redusere både yrkesdeltakelsen blant kvinner og antall barn som kommer til verden. Det er ikke tilfeldig at yrkesdeltakelsen blant kvinner i Norge i dag ligger hele 13 prosentpoeng høyere enn EU-gjennomsnittet. Dette er ikke et fenomen som er drevet av oljepenger, men et trekk vi deler med nabolandene våre.

De offentlige, universelle ordningene er også med å skape arbeidsplasser for de kvinnene som ellers ville måttet gjøre arbeidet gratis hjemme. Arbeidet flyttes fra en skjult til en åpen økonomi og øker kvinnenes økonomiske selvstendighet. Interessant nok kombinerer norske kvinner en eksepsjonelt høy arbeidsdeltakelse med høye fødselstall. EUs eget statistikkbyrå, Eurostat, viser at det bare er fire land i regionen med høyere fødselsrate enn Norge. Dette bidrar igjen til økt verdiskapning og bærekraft.

Inntektsprøvde ordninger er en gammeldags løsning med usikre gevinster. Det er en like vakker idé som sirenenes sang, men som i sagnet er fallgruvene mange og effektene av dem alvorlige. Universelle ordninger er en nødvendig del av et velfungerende samfunn. Når vi søker å reformere velferdsstaten må vi ta høyde for hva som skaper grunnlaget for et trygt og harmonisk samfunn.